全面二孩政策為何突然出臺?未來可能全面三孩

中共十八屆五中全會29日在北京閉幕,當天發布的公報宣布“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”

中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議,于2015年10月26日至29日在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告,審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會提出,堅持計劃生育的基本國策,完善人口發展戰略,“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。專家預測,2030年左右或現人口峰值14.5億。

回應

國家衛計委:下一步要做好政策銜接

本報訊(見習記者彭小菲)日前,黨的十八屆五中全會決定,我國將在堅持計劃生育的基本國策,完善人口發展戰略的基礎上,全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策,積極開展應對人口老齡化行動。

對此,國家衛計委表示,全面實施二孩政策,有利于優化人口結構,增加勞動力供給,減緩人口老齡化壓力。同時,有利于促進經濟持續健康發展,實現全面建成小康社會的目標,以及更好地落實計劃生育基本國策,促進家庭幸福與社會和諧。

昨天,國家衛生計生委主任李斌就“全面二孩”政策在接受記者采訪時指出,我國通過實行計劃生育,緩解了人口過快增長的壓力,緩解了人口與經濟、社會、資源環境之間的緊張關系,促進了經濟的增長和人民生活的改善。但同時我們也看到,人口的形勢發生了深刻變化,人們的生育觀念也改變了,現在少生優生已經成為社會生育觀念的主流。因此,黨中央審時度勢,根據形勢發展的變化調整完善生育政策。

李斌指出,這次政策的實施,將有利于優化人口結構、增加勞動力的供給、減緩人口老齡化的壓力、促進人口的均衡發展,有利于促進經濟持續健康地發展、促進全面建成小康社會的第一個百年目標的實現,也有利于更好地落實計劃生育基本國策,促進家庭的幸福和社會的和諧。

李斌還強調,要把思想和行動統一到五中全會精神上來,做好政策的落實工作。下一步要修改完善相關法律法規,做好政策的銜接。要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務的供給。要幫助有特殊困難的計劃生育家庭,要便民、利民,做好服務工作,把這件惠民生、利長遠、合民心、順民意的好事辦好。

釋疑

中央為何迅速放開全面“二孩”?

十八屆五中全會決定放開“全面二孩”,讓很多人驚訝。就在7個月前的全國兩會,國家衛計委主任李斌被問及全面放開二孩時還表示,“政策可以調整,國策不能動搖,時間表沒有”。

國家衛計委此前已考慮全面放開

南開大學人口與發展研究所所長李建民與國家衛計委有較多接觸。他對北京青年報記者透露,實際上十八屆三中全會決定開放“單獨二孩”時,國家衛計委已在研究全面放開二孩,只是出于國家政策實施考慮,采取分步走的策略。

可作印證的是,國家衛計委副主任王培安在今年全國兩會被問及“全面二孩”時曾透露,國家衛計委早在2013年就組織專家團隊對中國的人口情況進行認真測算、調研和分析研究,“會在適當的時候上報中央進行決策”。

值得一提的是,公報中的“促進人口均衡發展”、“完善人口發展戰略”、“積極開展應對人口老齡化行動”的政策方向與此前的“控制人口增長”相比有很大變化。

計劃生育政策執行已超承諾的30年

對人口研究學者來說,全面放開二孩的速度并不快。不少學者對北青報記者表示,全面二孩政策早該放開了。

復旦大學社會發展與公共政策學院社會學系特聘教授王豐直言,計劃生育作為一項政策,從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發表《計劃生育公開信》開始,該政策已執行35年。其間,人口專家曾于2004年、2009年先后集體諫言,建議中央及早取消獨生子女政策,但并未被采納。

1980年的公開信中曾提出,“到三十年以后,目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和,也就可以采取不同的政策了。”李建民認為,計劃生育實施時強調是一代人的政策,現在已經三十多年了,中央應該兌現當初的承諾。

單獨二孩放開后家庭生育意愿低于預期

李建民指出,當前中國經濟、社會、人口的新情況,也決定必須要全面放開二孩。他甚至表示,社會應建立新的共識,多生孩子是好事。“中國的人口高峰可能就在2026年或者2028年之間,其實很近,就在10年之后,而全面放開二孩并不能使高峰到來的時間有所延后。”

李建民說,中國現在的國力國情跟以前完全不一樣,30年前實行計劃生育時中國的資源缺乏、工作崗位缺乏,當時為控制人口甚至對此實行“一票否決”。

不少人口學家認為應該鼓勵多生孩子。

王豐說,中國持續多年的低生育意愿,繼續持續下去對中國是雪上加霜的。北京大學人口研究所陸杰華教授也對北青報表示,在實施單獨二孩政策后,生育意愿、出生率等各方面指標都沒有達到預期。

他介紹,最初測算1100萬家庭在一年內可以出生150萬到200萬人,然而單獨二孩實施一年半以來,申請人數僅有150余萬,申請人數占符合政策人數的比例可能只有12%左右。

追問

全面放開“二孩”后還有哪些問題待解?

多位受訪專家在接受北青報記者采訪時表示,全面二孩政策實行及實行后,還有許多問題有待研究解決。

全面放開二孩和二胎是否一樣?

五中全會公報公布后,有人提出疑問:全面放開二孩和全面放開二胎是否有細微區別?如果第一胎是雙胞胎,是否還可以再生?

南開大學人口與發展研究所所長李建民笑著告訴北青報記者,他真的被這個問題難倒了。在他個人看來,這兩個表述內涵并不一致,但他建議在政策執行時偏松不偏緊。“從人口發展戰略這個角度,中國面臨的最大風險不是人口增加,而是老齡化。”

北京大學人口研究所陸杰華也認為,“二孩”和“二胎”不是一個概念,這意味著已經有雙胞胎的家庭,不能夠再生一個孩子。如果第一胎是一孩,第二胎是雙胞胎或者三胞胎,應當不算超生。

陸杰華還提出,實施“全面二孩”政策還有兩個問題,需要國家制定統一的政策來明確。一是再婚家庭當中,夫妻雙方都已經生過一個孩子,是否還可以再生一個孩子。“單獨二孩”實施時,不同地區因對該政策理解不同有不同規定。二是流動人口在生育過程中遇到了要多地辦證、申請指標等問題,在一個地區符合要求到了另一個地區又不被允許,這還需國家有統一的政策來解決。

全面放開“二孩”到全面放開有多遠?

在李建民看來,十八屆五中全會決定提出的全面放開二孩,是讓家庭在生育決策權上更有決定權,但家庭仍未掌握生育決策的所有權。

復旦大學社會發展與公共政策學院社會學系特聘教授王豐認為,從“單獨二孩”到“全面二孩”,我國計劃生育的改革還“留了一個小尾巴”。以現有政策為例,如果社會撫養費沒有取消,生三孩仍將被認定為超生,面臨繳納社會撫養費的問題。

“從政策上說,根據我們的調查,90%的夫婦基本想要一到兩個孩子,想生三個、四個不會超過5%。這樣的話,全面二孩的政策就會在大家的生育意愿之內。”李建民說,“但從個人角度,我自己認為應該是徹底取消,有人超生也沒關系,因為也有很多人不愿意生,這樣就抵消了。”他介紹,部分西方國家就是有些家庭一個都不生,但要生的家庭一般都是多個孩子,獨生子女率大大低于中國。

王豐、李建民都認為全面放開是未來的趨勢,中國距此并不遙遠。陸杰華說,如果未來實施全面二孩之后仍沒有明顯的效果,那實施“三孩”也是有可能的。

計劃生育的基本國策未來會怎樣?

國家衛計委主任李斌今年3月明確表示“基本國策不能動搖”,公報也明確寫入堅持計劃生育的基本國策。陸杰華表示,這說明基本國策是不會取消的,但是內涵發生了變化,“從只能生一個、獨生子女,變為了適度生育,生兩個孩子。”

也有專家樂觀預計,全面放開二孩后,全面放開生育限制,將生育權還權于民也不遠,中國的計劃生育政策取消只是時間問題。

李建民的觀點與陸杰華類似,他認為計劃生育的內涵在未來會有變化。他指出,如果真的要取消計劃生育這項國策,到時候需要做的可能只是相關法律條款的修改,比如憲法中涉及計劃生育的條款等。

不過他表示,短期內計劃生育政策雖然不會變,但社會撫養費、生育許可證等政策應該考慮做相應的調整。

計生相關的政府機構未來是否會消失?

在受訪專家看來,早在2013年國務院機構改革和職能轉變方案將衛生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務職責整合,組建國家衛生和計劃生育委員會時,計生系統的變化就已經開始了。

王豐稱此對計生系統是“突然襲擊”,削減了計生系統的權力。李建民也告訴北青報記者:“這是很突然的事情,計生系統很多人都不知道,包括地方上的計生委主任都不知道,他們還是從中央知道的。”

不過李建民認為,計生系統機構消失的可能性很小,更多的是調整職能。他說,計生委相比衛生部本身就是很小的一個機構,機構合并后衛計委設有國家計劃生育指導司,負責計劃生育的指導和管理。但未來隨著計劃生育政策的全面調整,若全面取消生育限制,國家衛計委現有的家庭司有望發揮更大的作用。

他認為,未來低生育率可能是中國需要面臨的問題,因此有賴于家庭司推出一批家庭政策去鼓勵生育,這有很大空間去做,但目前在我國仍是空白。據他介紹,西方國家中,推行家庭政策較好的北歐國家生育率可達到1.9(一對父母平均生1.9個孩子),我國要想保持1.8的生育率也需要做很多工作。文/本報記者鄒春霞趙婧姝

預測

出生人口、性別比例、人口結構將發生哪些變化?

全面二孩政策的提出,是促進人口均衡發展的重大舉措——這是專家們的共識。有關專家認為,全面放開二孩生育,有利于優化人口結構,增加勞動力供給,減緩人口老齡化壓力;有利于提高家庭抗風險能力,增加未來勞動力的供給和緩解老年扶養負擔。

那么,全面二孩實施后,我國人口形勢將會出現哪些變化?

“十三五期間全面二孩政策實施后的第一年,出生人口將出現2000萬到2300萬的小高峰。”人口專家原新分析認為,全面放開二孩政策,從人口數量上來說總人口將適當增加,2029年到2030年出現最高峰值達到14.5億。十四五期間進入緩慢下降、逐步穩定的階段。預計政策實施后,人口更替水平將逐步達到正常的1.8左右。

他指出,經過多年的計劃生育政策后,我國家庭逐步簡約化,全面二孩的放開,一定程度上可以改善家庭結構,有利于家庭經濟社會功能的發揮,也有利于子女教育。

在人口專家陳衛看來,出生人口性別比下降與生育水平的上升也具有一定的關系。出生人口性別比是反映一定時期內出生人口男女比例的人口指標,正常范圍是103至107。進入21世紀后,我國出生人口性別比始終在119至121的高位間徘徊。2014年,出生人口性別比降到115.88,即每100名出生女嬰對應115.88名出生男嬰,回落到14年前的水平。

陳衛說,伴隨出生人數和生育水平的上升、生育意愿和性別偏好的弱化,我們有理由預計,隨著全面二孩政策實施、經濟發展和現代化的推進,出生人口性別比將出現長期下降并回歸正常水平的趨勢。

除了平衡出生人口性別比,全面二孩政策實施對緩解我國人口老齡化也將起到積極作用。原新認為,全面二孩政策實施到本世紀中葉可以使老齡化水平降低1.5個百分點。

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